何谓“公益性公墓”及其政策范畴，国务院《殡葬管理条例》是这样界定的：“农村为村民设置公益性墓地，经乡级人民政府审核同意后，报县级人民政府民政部门审批。”“农村的公益性墓地不得对村民以外的其他人员提供墓穴用地。”民政部《公墓管理暂行办法》对公益性公墓明确：“公益性公墓是为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的公共墓地。”“公益性公墓由村民委员会建立。”“未经批准，公益性公墓不得对外经营殡仪业务。”民政部《关于进一步加强公墓管理的意见》强调，对“出售墓穴和骨灰存放格位，从事营销活动的公益性公墓”“认真开展清理整顿”。“对违反规定对外出售墓穴和骨灰存放格位的公益性公墓单位，要责令其停止营销活动，出售墓穴和骨灰存放格位按非法转让行为处理。”

      依据上世纪九十年代国家颁布的殡葬政策法规，应当这么理解和认定：一、公益性公墓用地是农村集体所有土地；二、公益性公墓的服务对象是本地村民；三、公益性公墓不得对外经营；四、无论是经营性公墓还是公益性公墓，“建立公墓应当选用荒山瘠地，不得占用耕地，不得建在风景名胜区和水库、湖泊、河流的堤坝以及铁路、公路两侧。”“严格限制公墓墓穴占地面积和使用年限。”“墓区要合理规划，因地制宜进行绿化美化，逐步实行园林化。”“严禁在公墓内建家族、宗族、活人坟和搞封建迷信活动。”

      随着殡葬改革的深入和现代殡葬业的转型发展，笔者认为对“公益性公墓”在推进殡葬改革发展和现代殡葬业建设中“发挥的作用”与“创造的价值”应当给予重新认识、重新定位，尤其是对其规划建设、管理服务中存在的问题和暴露出的违规经营现象应当予以高度重视。笔者认为“公益性公墓”并不完全体现“公益性”，其服务有一定的局限性，在惠及民生的大旗下缺少光彩。发展公益性公墓不等同于发展公益性殡葬事业，究其本质而言与“公益殡葬”、“惠民殡葬”主旨有一定的距离。如果将公益性公墓视为“民生工程”大力发展，不论环境、条件如何一拥而上，带来的可能是“小公墓”遍地开花，“小产权墓”不再是一个时髦的新名词。

      从殡葬服务设施的整体规划和科学发展而言，民政部《指导意见》明确要求“根据人口、耕地、交通、生态等情况……合理确定殡葬设施数量、规模、布局和功能……”“改善殡葬设施，提高公共服务能力”，对此，公益性公墓不属例外。

      公益性公墓的主体是农民。随着城市化进程的推进和城乡二元化体制的破除，尤其农村城市化的加速，遗留的公益性墓地问题愈发凸显出来。作为城乡二元体制的派生物，我国公墓的二元体制经营性公墓和公益性公墓，还有继续分离的必要吗？单一为农民身后事提供土葬的公益性公墓还有继续存在的理由吗？

      据悉，有关研究表明，就墓地而言，“小墓地，大浪费”，公益墓地的成本是很高的。为了节约土地，在住宅、农田、开发区等集约化的同时，公益墓地的集约化是必然的趋势。难道还需要按行政区划每个村镇都一一划拨公益性墓地吗？

      公益性墓地由于“分散、无序”，加之“墓穴占地大、园区环境差、管理服务乱”，不仅存在着大量的土地闲置和浪费现象，“管理真空”，且农民的殡葬公益性水平并不高，与民政部倡导的大力推进“绿色殡葬”、“文化殡葬”，建设生态化、园林化陵园有很大的差距。据笔者了解，很多公益性公墓充其量只是安葬骨灰或埋葬遗体之地，其建设大多是“圈上一块地，竖起几块碑”，很少管理。

      对公益性公墓，政策规定不得从事营销活动，民政部《指导意见》重申不准开展经营。但在执行中，公益性墓地中的“非法经营”不仅没有根绝，而且大有蔓延和升级趋势。公益性公墓“自动转性”向经营性公墓“抢生意”的违规经营情况已是十分普遍，尤其地处大中城市城乡结合部的公益性公墓，趁着多数经营性公墓面临“死墓危机”，早已赤裸裸地公开叫卖墓穴。

      针对公益性公墓存在的诸多问题，笔者认为应当慎重考虑公益性公墓的发展，应当认真遏制公益性公墓的违规经营，应当寻找具有建设性的出路（“一墓两制”：经营性公墓挑起公益性公墓社会责任，不失为一条创新路子）。当下，公益性公墓不是大力发展“上马”问题，而是需要很好地整顿甚至对其少数断然采取“下马”问题。面对城乡二元化体制的解决和国有资源国人共享的社会经济发展大环境、大格局，还有必要大力兴办专为“农民”服务的公益性公墓吗？此举若是多多益善，若干年后回头看，兴许就是个“隐患”。

 

           （文章转载自：《公益时报——中国殡葬周刊》  安徽黄山龙裔公墓   卜维学）